Pubblichiamo la relazione del prof. Donato Limone presentata al Convegno su “Trasparenza e privacy a confronto“, organizzato dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza (MASE), Roma, 28 novembre 2023.
Intervento di Donato Limone su
“Governance dei dati, trasformazione digitale, trasparenza”
- Premessa
La trasparenza amministrativa interessa l’intero sistema decisionale, direzionale gestionale pubblico, i cittadini, le imprese e deve essere considerata sotto tutti i profili giuridico, organizzativo, informativo e sociale, quindi con un approccio sistemico.
Fuori da un contesto di questo tipo la trasparenza si risolve in adempimenti burocratici di tipo formalistico giuridico fine a se stessi (rientra nella logica della gestione delle “pratiche”) e con un gravame per oneri amministrativi diretti ed indiretti molto significativo.
Per garantire un sistema di trasparenza efficace, sostanziale, funzionale ed utile è necessario considerare oggi questo sistema nell’ambito della trasformazione e della transizione digitale, finalizzato alla realizzazione di ecosistemi digitali amministrativi che operano con dati di qualità e in modalità nativamente digitale (con una vera governance dei dati).
- La trasformazione digitale
La trasformazione digitale delle pubbliche amministrazioni e dei servizi pubblici è un processo integrato finalizzato alla costruzione di ecosistemi amministrativi digitali che sono organizzazioni pubbliche semplificate, trasparenti, aperte, digitalizzate e con servizi di qualità erogati in rete (legge 241/90; dlgs 33/2013; Codice amministrazione digitale; linee guida Agid)
– Il processo di trasformazione del settore pubblico richiede il transito da organizzazioni analogiche ad amministrazioni nativamente digitali.
– Il processo di trasformazione comporta la revisione dei modelli organizzativi delle PA e dei servizi attraverso un processo di semplificazione “preliminare” al processo di riorganizzazione (legge 241/90; il principio stabilito dall’ art. 15 CAD: prima si semplifica e poi si digitalizza; uno dei principi di base del PNRR).
– Il processo di trasformazione digitale coinvolge decisori pubblici, dirigenza pubblica, dipendenti, cittadini ed imprese nella logica della partecipazione e della consultazione (art. 2,12; art. 8,13,17 CAD; vedi il PNRR).
– Il processo richiede risorse (informative, umane, economiche, tecniche) per la progettazione della trasformazione, della transizione, per la riorganizzazione, per la qualificazione dei servizi in rete, per la formazione dei dipendenti non solo per l’utilizzo delle tecnologie ma soprattutto per i nuovi modelli di organizzazione del lavoro (agile e telelavoro).
- La transizione digitale
La transizione è il processo di passaggio da sistemi organizzativi pubblici strutturati su attività e processi amministrativi (di tipo analogico o misto, gerarchico, verticali) ad amministrazioni nativamente digitali che formano, gestiscono, conservano dati/documenti/informazioni in modalità “esclusivamente” digitale e validi giuridicamente.
La transizione deve essere pianificata dai decisori pubblici (fase di programmazione strategica) unitamente alla dirigenza (fase di attuazione).
Fuori da questo contesto istituzionale (programmazione ed attuazione) il processo di transizione non può essere avviato e con esso non parte il processo di trasformazione.
Siamo solo nell’ambito di processi di automazione.
La transizione digitale deve portare verso la formazione di Amministrazioni nativamente digitali.
Il transito deve portare, quindi, verso la realizzazione di amministrazioni digitali che corrispondono ad un nuovo modello di organizzazione pubblica che si caratterizza (art.2, 12, 20 CAD):
- a) per essere un’amministrazione aperta, accessibile, trasparente, semplificata, con nuovi diritti (digitali) per i cittadini nel rispetto della Carta della cittadinanza digitale(legge 241/90; legge 124/2015; art. 3 e ss. del CAD; dlgs 33/2013; dlgs 97/2016; Reg. UE 679/2016, trattamento e protezione dei dati personali);
- b) per essere un’amministrazione che opera in modalità esclusivamente digitale (linee guida Agid 2020, formazione gestione conservazione dei documenti informatici; in attuazione dal 1.1.2022);
- c) per essere una amministrazione che opera in rete tramite interconnessione con altri sistemi amministrativi pubblici;
- d) per offrire servizi semplificati, integrati ed in rete ai cittadini e alle imprese (art. 7 CAD).
- La trasparenza amministrativa
La trasparenza delle PA (di tutte le 30 mila organizzazioni pubbliche) può realizzarsi solo in amministrazioni digitalizzate, semplificate e riorganizzate.
La semplificazione e la riorganizzazione sono stabiliti (in linea di principio generale) dalla legge 241/90 e sotto il profilo della trasformazione digitale dall’art. 15 del Codice dell’amministrazione digitale.
L’art. 15 con chiarezza stabilisce
– che la semplificazione e la riorganizzazione sono processi unitari/integrati
– che la semplificazione fa parte del processo di riorganizzazione
– che senza la semplificazione non si può procedere alla trasformazione digitale
– che senza la riorganizzazione non è possibile transitare verso nuovi modelli di organizzazione pubblica a tecnologia innovativa
Semplificazione e riorganizzazione sono quindi «vincoli» non solo normativi ma organizzativi e progettuali ma soprattutto sono elementi essenziali per le strategie del cambiamento e della transizione verso amministrazioni moderne ed aperte.
- Il costo delle burocrazie non semplificate, non digitalizzate
Oggi le PA operano in un contesto organizzativo datato sulla base di modelli organizzativi ed informativi-documentali ormai superati e con procedure, procedimenti e processi amministrativi non semplificati, lunghi, costosi, ridondanti, che non danno risposte adeguate ai cittadini e alle imprese.
Il costo di questo tipo di vetero-burocrazie è elevatissimo:
La burocrazia soffoca i Comuni, soprattutto quelli di piccolissima dimensione. I cittadini sostengono un costo aggiuntivo pro capite pari a 251 euro/anno che in termini complessivi sfiora i 14,5 MLD di euro (analisi ufficio Studi della CGIA di Mestre per conto dell’ASMEL) (giugno 2022)
Sprechi e malaburocrazia ci costano oltre 225 miliardi di euro/anno (analisi CGIA su fonti Ambrosetti, GIMBE, Eurostat, Relazione Ministro della Giustizia, ecc. per i diversi settori sanitari, giudiziari, produttivi, ecc.) (aprile 2023).
- Come transitare verso un sistema di amministrativo trasparente in un contesto digitalizzato
Con la formazione di nuova cultura amministrativa basata:
- su nuovi modelli organizzativi e di organizzazione del lavoro pubblico e sulla semplificazione amministrativa;
- sulla formazione e sulla governance di dati di qualità.
- Nuovi modelli di organizzazione e semplificazione
Riorganizzazione e semplificazione amministrativa: progettare e realizzare organizzazioni trasparenti by design: oggi le nostre pubbliche amministrazioni non operano tramite modelli organizzativi innovativi e non applicano quindi l’art. 15 del CAD che stabilisce che la riorganizzazione avviene contestualmente ad un piano complessivo di trasformazione digitale, di trasparenza tramite il digitale, di servizi digitali in rete. E tramite un piano contestuale di semplificazione. L’art. 15 comma 2 del CAD stabilisce che il processo di semplificazione può riguardare procedimenti, procedure, archivi, sistemi documentali, fasi, modulistica, eliminazione di ridondanza di dati, ecc.
La domanda è d’obbligo: le nostre amministrazioni oggi sono riorganizzate e semplificate? I servizi sono semplificati e fruibili in rete con accessi facili e sicuri?
La risposta: nella maggior parte delle PA non ci troviamo in queste situazioni.
- Una amministrazione moderna è trasparente se opera con dati di qualità e con una governance dell’intero sistema dei dati dell’amministrazione.
Ciò significa che l’amministrazione è moderna se strutturata su di un modello organizzativo (semplificato, digitalizzato, partecipato, trasparente, che opera in rete) e se opera sulla base di dati digitali di qualità.
Per operare su dati di qualità è necessario da un lato creare una cultura del dato di qualità e dall’altro progettare e realizzare sistemi di dati di qualità.
Le amministrazioni devono quindi “riprogettare” il proprio impianto organizzativo sia in termini di qualità dei processi decisionali, direzionali e gestionali e sia in termini di qualità dei dati.
Senza un progetto di questo tipo non è pensabile di amministrare oggi in chiave di innovazione amministrativa e tecnologica.
Senza un progetto di questo tipo non si può assicurare e garantire una amministrazione trasparente.
Per sviluppare una cultura del dato di qualità e del dato digitale di qualità è necessario formare i pubblici dipendenti e la dirigenza pubblica in particolare su questo tema. Ma non esiste una formazione di questo tipo.
- I requisiti per formare dati di qualità e per la trasparenza
I dati di qualità sono tali se rispettano alcuni fondamentali requisiti stabiliti sia dalla normativa vigente sia da soggetti certificatori che si occupano di organizzazioni.
- Regole importanti, necessarie, obbligatorie per la creazione di amministrazioni digitali, trasparenti ed accessibili e con dati di qualità sono quelle dettate nel piano triennale dell’informatica (sicurezza e privacy by design; accesso ai dati/documenti tramite sistemi di identità certa e sicura; più i dati sono migliori e migliore risulta l’amministrazione e la qualità dei servizi; dati pubblici come bene comune; codice aperto; non chiedere ai cittadini gli stessi dati già richiesti e già in possesso dell’amministrazione; ecc.). Il rispetto di questi principi/requisiti permette di costruire amministrazioni trasparenti. Quante
- Necessità di adottare le linee guida Agid sulla formazione, la gestione e la conservazione dei documenti informatici. Le linee guida del 2020 come quelle precedenti hanno stabilito un principio fondamentale: la amministrazioni devono formare dati/documenti solo in modalità nativamente digitale, valide giuridicamente, in applicazione dell’articolo 20, comma 1 bis del Codice dell’amministrazione digitale e delle regole in materia di firme elettroniche e della conservazione dei documenti informatici. L’adozione di queste linee guida permette di realizzare amministrazioni digitali e trasparenti. Quante pubbliche amministrazioni hanno adottate queste linee guida? E quante amministrazioni hanno adottate queste linee guida all’interno di tutte le proprie unità organizzative? Poche! E così noi possiamo contare su amministrazioni “scarsamente” digitali e soprattutto amministrazioni miste analogiche/digitali (che costituiscono un blocco alla trasformazione digitale e quindi alla trasparenza).
- Attivare i principi sui dati aperti in attuazione dei regolamenti e delle direttive della UE (l’ultimo regolamento è il numero 868/2022).
- I requisiti per formare, gestire, rendere accessibili i dati/documenti secondo il principio della qualità dei dati sono quelli dettati dal CAD art. 53 e ss (disponibilità dei dati, sicurezza, accessibilità telematica) e dall’art. 6 del dlgs 33/2013 (“l’integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l’omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in possesso dell’amministrazione, l’indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità […]”)
- Altri requisiti sono quelli previsti per es. dallo Standard ISO/IEC 25012, ovvero:
- accuratezza (sintattica e semantica) – il dato e i suoi attributi rappresentano correttamente il valore reale del concetto o dell’evento a cui ci si riferiscono;
- coerenza – il dato e i suoi attributi non presentano contraddittorietà rispetto ad altri dati del contesto d’uso dell’amministrazione che detiene il dato;
- completezza – il dato risulta esaustivo, sia per tutti i suoi valori attesi e sia rispetto alle entità relative (fonti) che concorrono alla definizione del procedimento a cui si riferisce;
- attualità (o tempestività di aggiornamento) – il dato e i suoi attributi sono del “giusto tempo” (sono aggiornati) rispetto al procedimento a cui si riferiscono.
- Trasparenza nel wallet dei servizi digitali e nella IA.
Concludo il mio intervento facendo riferimento ad un nuovo scenario che si definirà con le modifiche del regolamento UE eIDAS/2014 in fase di approvazione (inizio 2024), con l’attivazione di “Wallet dei servizi digitali”, sia nel settore pubblico e sia in quello privato, dove la trasparenza sarà la base necessaria ed indispensabile per qualificare i servizi sulla base di identità certe e sicure, di attributi personali digitalizzati, per transazioni in rete di tipo sicure, semplificate e trasparenti.
E altrettanto importante sarà la trasparenza in materia di IA soprattutto per i sistemi ad alto rischio (il massimo della trasparenza nella formazione e nelle applicazioni di IA ad alto rischio).
Sia il sistema del wallet dei servizi e sia il sistema di IA contribuiranno ad un nuovo livello di trasparenza amministrativa basato sulla qualità dei dati e sul governo degli stessi dati.
Donato Limone
già professore ordinario di informatica giuridica; ha insegnato diritto dell’amministrazione digitale e scienza dell’amministrazione digitale; ha insegnato nelle università di Camerino, Luiss, Salento, Federico II Napoli, Sapienza, Unitelma Sapienza; esperto di organizzazione e digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni.
Presidente del Comitato consultivo, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Sottosegretario di Stato con delega all’innovazione e alla trasformazione digitale.
Fondatore e direttore della “Rivista elettronica di diritto, economia, management” www.clioedu.it/rivistaelettronica;
Studio Limone di informatica giuridica e cybersecurity
Via Riccardo Grazioli Lante 15 – 00195 Roma